四是适当提高统筹层次。
    社会保险遵循的是“大数法则”，参加的人员规模越大，保险基金的支撑能力和分散风险的能力就越强，参保人员的权益就越能得到有效保障，制度才能实现可持续发展。统筹层次过低，大数法则将会失灵，管理成本提高，基金风险会增大，不利于人力资源的自由流动。比如说，城镇居民缴费水平较低，基金总体规模较小，如果不实行较高的统筹层次，保险的互助共济功能就会大大减弱，这个问题在一些开展的试点地区已经有所反映。因此，必须在医疗保障制度普遍建立和平稳运行之后，考虑适当提高统筹层次的问题。基本的要求是要把统筹层次逐步提升到以地级市为统筹单位，为保险关系的转移接续，保障资金的统一调度和普遍实施异地就医制度打下基础。同时，要研究统筹层次提高后，因人力资源转移而可能带来的基金结构性失衡问题。

    第三步：基本建成覆盖城乡的基本医疗保障体系。
    第二步的主要任务基本完成以后，再用5年左右的时间，也就是从2016年到2020年，进一步完善政策体系，基本建立起覆盖城乡的基本医疗保障体系。这一阶段，主要是对基本医疗保障体系作进一步的发展和完善，提升保障水平，增强制度的开放性和兼容性，使整个保障体系能够更好地适应经济社会发展和广大人民群众的需要。这一期间，要着重在三个方面下功夫：
    一是提升合作医疗制度的管理能力和保障水平。
    当前，由于广大农村的经济发展水平总体偏低，新型农村合作医疗仍处于低缴费、低保障和经办管理难、基金监控难的状况，从保障水平来讲，还没有达到“保基本”的目标要求，因而还不能根本缓解农民因病致贫和因病返贫的问题。在沿海经济较发达的地区，城乡一体化进展较快的城市，已经开始试点，逐步把新型农村合作医疗制度提升为城乡居民基本医疗保险的一部分，有效保障了当地农村居民的基本医疗需求，这是一种有益的探索，从长远看，很可能代表着一种发展方向。但就全国而言，主要还是在继续坚持“四大板块”架构的基础上，逐步提升合作医疗的管理能力和保障水平，使其逐步向基本医疗保险靠拢，形成协调发展的城乡基本医疗保障体系。

    二是“四大板块”与多层次医疗保障协调发展。
    以“四大板块”为基础的医疗保障制度，是在充分考虑政府、用人单位、家庭、个人、集体以及社会等多方负担能力的基础上，以保障广大从业人员和城乡居民的基本医疗需求为目的。这种基本医疗的保障范围和保障水平是有限的，并不能完全满足所有参保人员的医疗需求。因此，考虑到一些用人单位和个人、家庭的经济负担能力较强，参保人员有更高的医疗保障需求，或是对少数特殊群体的必要照顾，必须允许和鼓励发展多层次、补充性的医疗保险制度，为这部分用人单位和个人、家庭提供更高水平的医疗保障。一般来说，补充性的医疗保障大致有以下几类：一是有一定缴费能力的用人单位组织参加的。比如，公务员医疗补助、事业单位补充医疗保险、企业补充医疗保险等。二是个人根据支付能力自主选择参加的。比如各种形式的商业医疗保险等。三是由政府出资为保障特殊人群医疗需求的补充性医疗保险。比如，离休人员、伤残军人、孤老烈属、孤老复员军人、劳模、特殊人才等的医疗保障。这些不同层次的医疗保障制度是“四大板块”医疗保障制度的重要补充，是覆盖城乡的医疗保障体系的重要组成部分，是整个体系开放性和兼容性的具体体现，符合广大参保人员医疗保障需求多样化的需要，必须正确引导，给予一定的政策优惠，使其与“四大板块”的医疗保障制度相互促进，密切配合，形成共同发展的良好局面。
    三是把公共品的普遍性、可及性与可选择性结合起来。
    公共品是社会公众可以共享的产品、服务或资源，它以公益为目的，具有普遍性和可及性。医疗保障制度是政府提供的一项重要的公共产品，它的普遍性和可及性，就是要求实现制度的全面覆盖，并且让所有参保人员公平、公正、平等地享有医疗保障。我国的医疗保障制度建设有着自身的特点：一方面，灵活就业人员数量众多，从业人员流动性大，职业变化频繁，医疗保障关系稳定性较差；另一方面，我国城乡居民以及城镇居民之间、农村居民之间的经济状况差异比较大，缴费能力高低不平。制度设计过于单一，不能完全体现以人为本的精神，人民群众没有选择的余地，不能适应参保人员的实际状况和客观要求，不利于调动大家的参保积极性。因此，可以在基本医疗保障政策框架之内，对政策作进一步细化，在充分调研论证的基础上，设定数种缴费水平与保障水平相挂钩的保险方案，也就是不同类型的“公共产品”，使每位参保人员都能够根据自己的实际能力与需要，挑选适合自己的保障方式和保障项目。这样，既满足了参保人员的需要，又增强了制度的公信度和吸引力，形成人不分公私、不分城乡、不分职业、不分地区，都可以自由选择一款适合自己的医疗保险“产品”。当然，这种可选择性也不是越多越好，选择性越多，经办管理的难度就越大，制度之间的转换和衔接就越复杂，在设计“产品”时必须充分考虑到这些问题。